迟福林：以全面改革主导大转型时代

迟福林：以全面改革主导大转型时代

来源：上海证券报  时间：2014-8-20

从总体来说，改革开放以来我国已经和正在经历两次大的转型。第一次大转型是从传统计划经济体制过渡到社会主义市场经济体制。这个大转型大概用了30多年时间，它的历史成就是使我国从低收入国家进入中等收入国家行列。第二次大转型是从经济体制改革过渡到全面改革，即以2013年中共十八届三中全会为起点的全面改革进程。这个大转型时代的主要目标，是使我国成功避免中等收入陷阱，并从中等收入国家进入高收入国家行列，完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。实现这个目标，至少需要10年左右的时间。

与第一次大转型相比，第二次大转型更具复杂性、深刻性和紧迫性。当前，第二次大转型已拉开序幕。这是一个更具历史意义的大转型。未来几年我国将处在承上启下的关键时期，把握大转型时代的发展大趋势，需要客观分析判断当前乃至未来一个时期的突出特点，立足现实，突出全面改革在推动经济转型、社会转型、治理转型中的决定性作用。

大转型时代的突出特点

与以往相比，未来几年我国无论是增长，还是转型、改革都处在承上启下的关键时期，其深刻性、复杂性、艰巨性前所未有。为此，把握大转型时代的发展大趋势，需要客观分析判断当前乃至未来一个时期的突出特点。

特点之一，增长、转型、改革高度融合，增长与转型直接依赖改革的突破。

与以往有很大的不同，内外发展环境正发生深刻复杂变化下，当前增长问题突出反映为转型问题、改革问题。从现实情况来看，经济增长由两位数的高速增长到7%左右的中速增长不仅是周期性的问题，更是结构性问题，需要加快转型，需要全面改革。

从国际经验看，一个国家由中等收入阶段进入高收入阶段，经济增长速度由高增长向新常态的转换不可避免，并且经历几年的时间。1960年以来，成功迈向高收入阶段的四个经济体德国、日本、中国台湾和韩国，经济增速平均从8.3%降到4.5%，增速换挡几乎持续到高收入阶段才基本稳定下来。主要原因在于经济增长新常态的形成，需要建立在经济结构转型升级的基础上，而经济结构的转型升级很难在短期内完成。考虑到我国长期采取的政府主导型增长模式有固化的趋势，经济结构转型升级的难度较之上述四个经济体不会更小。

2010年从两位数的增速下降开始，我国7%左右经济增速的新常态形成并稳定下来，大致需要3-5年左右的时间。也就是说，未来3-5年如果没有经济发展方式、经济结构、增长动力的实质性转换，不仅7%左右的经济增长新常态难以真正形成，仍有可能出现经济增速大幅回落，并有可能引发系统性的经济风险甚至经济危机。处理好增长、转型、改革的内在关系，不仅对短期增长至关重要，而且对中长期的可持续增长具有决定性影响，并由此使我国用10-15年的时间跨越中等收入陷阱进入高收入国家行列。

当前，增长转型都处于拐弯中，犹如车在爬坡转弯时速度太快会出问题，速度太慢也会出问题。如何处理好这些关系面临着诸多复杂性问题。进入大转型时代，如何把周期性调整和结构性改革相结合，把短期的经济增长和中长期的发展相结合，应当说是一个很大的考验。

特点之二，利益固化矛盾突出，改革需要在调整重大利益关系上取得实质性进展。

改革开放以来历次大的转型改革都与利益关系的调整相关联。今天的改革面临着利益关系失衡日益突出、并且到了需要尽快解决的临界点。未来几年，改革如果不能在调整重大利益关系、打破利益固化藩篱上取得突破，就有可能由于利益失衡的矛盾增大，从而大大减少改革的社会动力、合力，使改革难以推进。

从现实来看，由于某些改革长期不到位，事实上已形成了固化的利益格局，包括部门利益、地方利益、行业利益等都呈现固化的基本特征，由此形成“利益固化———改革阻力大———改革难以到位———利益进一步固化”的恶性循环。实践表明，改革只有以更大的决心、勇气和智慧突破利益固化藩篱，才能取得实质性的突破。

特点之三，增长、转型倒逼改革，改革的时间、空间约束明显增强。

总的看法是：增长、转型倒逼改革，突破利益固化格局倒逼改革。内外发展环境变化条件下给改革留下的时间空间十分有限，改革跑赢危机的特点十分突出。

首先，未来几年，转变经济发展方式再无退路。如果说前些年可以通过一定的经济刺激政策确保7%-8%左右中速增长的话，今后几年再依靠扩张性财政货币政策刺激投资保增长的回旋余地已大大缩小。

其次，把握改革主动权才能赢得良好的发展前景。未来几年是我国增长、转型的关键时期。如果1-2年内能够把握改革主动权，2-3年内实现重大领域和关键环节改革的新突破，确保经济转型取得实质性进展，就会使经济增长保持在7%左右，有条件实现十八大提出的到2020年城乡居民收入比2010年翻番的目标；如果转型改革超预期，经济增长达到7%左右，到2020年，按照世界银行的标准就可能进入高收入国家（人均GDP11000美元）行列。

第三，失去改革主动权就会陷入“中等收入陷阱”。如果1-2年内不能把握改革的主动权，2-3年内重大领域和关键环节的改革在利益格局固化的格局下久拖不决，不仅7%左右的经济增长速度难以维持，还有可能因产能过剩、房地产泡沫、地方债务等系统性风险陷入经济危机，从而失去未来10年的历史发展机遇。

大转型时代的发展趋势

与以往不同，未来的5-10年我国无论是增长，还是转型都处在重要的历史时期，经济社会发展大转型的趋势正在形成。全面深化改革，需要把握并适应大转型时代的发展趋势。

首先，消费新时代的发展大趋势。

我国是不是进入消费新时代？我的答案是肯定的。

在消费结构升级方面，一是生存型消费需求明显减少，发展性消费需求增多。城镇居民由工业消费品为主向服务消费为主转变。从农村来看，大部分家庭消费也正在发生变化，由生活必需品为主向工业消费品为主转变。二是物质性消费需求减少，服务性消费需求明显增多。例如，城镇居民人均医疗保健、交通通信、文教娱乐三大类消费支出占人均消费型支出的比重从1985年的12.79%上升到2012年的33.3%。三是私人产品短缺矛盾大幅减少，公共产品短缺矛盾日益增多。通过改革开放从总体上解决了温饱问题以后，能不能解决老百姓普遍关心的医疗问题、义务教育、养老等问题，逐渐成为全社会全面快速上升的公共需求。从私人产品短缺时代到公共产品短缺时代，这是我国发展进步的成果，更是城乡居民消费结构升级面临着的突出矛盾。

在消费规模扩大上，尽管现在的消费存在诸多问题，但是消费规模在不断扩大。一是人均消费水平不断提高。1978-2013年，全国平均消费水平从184元增长到15632元，以1978年为基数增长了85倍。二是消费增量不断加大。例如，2012年，城乡居民消费增量超过2万亿元，相当于上世纪90年代中期一年的消费总量。三是消费总规模明显扩大。1978-2012年，城乡居民最终消费支出从1759.1亿元增长到19.04万亿元，2013年接近24万亿元。按照这样的速度发展，到2020年，我国内需（投资与消费）的总规模将达到100万亿元左右。如果这个判断大体是客观的，那么未来10年左右，我国经济保持7%左右的增长是有条件、有基础、有可能的。

在消费释放的增长前景上，消费增长或者是消费的扩大将会给我国的发展前景带来什么呢？一是可以支撑未来10年7%左右的经济增长。初步估算表明，按照70%-80%消费释放总量来估算，未来10年我国保持7%的经济增长是有现实基础的。二是促进经济结构调整升级。消费新时代背景下结构调整突出的特点是服务业开始成为主导产业，并且成为就业的主要渠道。三是推动进入高收入国家行列。未来10-15年，如果能保持7%左右的经济增长，人均GDP就可能达到或超过1.2万美元，这标志着我国将进入高收入国家行列。这是大转型时代我们要追求的基本目标。

其次，人口城镇化新时代的发展大趋势。

我一再强调人口城镇化率，为什么？如果农民工长期不能融入城镇，人的城镇化从何谈起？也就是说，人口城镇化是实现人的城镇化的前提条件。

一是由规模城镇化向人口城镇化的转变。人口城镇化是新型城镇化的核心。2013年，我国的规模城镇化率是53.7%，但人口城镇化率只有35%左右。与2011年世界的平均水平还差15个百分点。按照中央户籍制度改革进程来看，到2020年，我国人口城镇化率有可能达到53%左右。按照《国家“十二五”国民经济与社会发展规划》布局，我国将形成“两横三纵”的城市区域格局，这将带动新一轮人口流动和资源要素重新组合和优化配置。预计到2025年，我国超百万人口的城市将是目前的两倍。例如，现在许多县级市人口规模大都在70-80万左右，未来8-10年，越来越多的县级市人口将超过100万。 二是由劳动力城镇化向农民工市民化的转变。未来几年，将是劳动力城镇化向农民工市民化转变的一个重要的历史节点。通过城镇基本公共服务制度对城镇常住人口的全覆盖，户籍制度、土地制度等重点领域的改革将取得突破性进展，到2020年我国会总体解决存量农民工和增量农民工的市民化问题。农民工市民化牵动影响全局。推进农民工市民化，让农民工在城市安家，享受与城镇居民同等的权利和义务，从根本上改变农民工的社会生存环境，避免数量众多的农民工特别是新生代农民工在城市和农村之间游离和漂泊，不仅有利于社会稳定，而且其中一部分农民工群体有可能成长为中等收入群体。这对我国走向公平可持续发展的意义重大。

三是公共资源配置由大中小城市失衡向均等化的转变。人口的流动主要受两个因素影响：一是伴随着产业布局的调整，哪里能找到好的工作，就业人口就流动到哪里；二是伴随着公共资源的配置，人们倾向于到公共资源配置好的地方生活。

第三，服务业主导新时代的发展大趋势。

我国的工业化已进入到中后期。工业化中后期经济结构的重要标志是服务业占比要大幅提升，一般都不低于55%。也就是说，服务业占主导地位是工业化中后期的一个发展大趋势。

一是全社会的服务需求全面快速增长。2013年，我国服务业比重46.1%，工业比重43.9%，服务业占比首次超过第二产业。2014年上半年达到46.6%。预计到2020年，我国服务业的比重将达到55%左右。与此同时，服务业成为扩大就业的主要渠道。有专家估计，2008年我国GDP每增加一个百分点，新增加就业80万人；到2013年，GDP每增加一个百分点，新增就业170万人。事实证明，服务业开始成为扩大就业的主渠道。

二是服务业主导地位的确立。目前，我国服务业比重不仅低于高收入国家（平均值为68%）、中等偏上收入国家（平均值为60.4%），而且低于中等偏下收入国家（平均值为53.5%），与同是新兴经济体的印度相比至少低10个百分点。2013年我国的服务业人均产值只有美国的29%，而制造业产值却等于美国的125%。因此，我国在进入工业化中后期要加快向服务业为主导转变。比较理想的目标是：在2015年服务业比重达到50%，对经济贡献率达到40%-50%左右，对就业贡献率达到40%左右；2020年服务业比重达到55%，对经济增长的贡献率达到50%以上，对就业的贡献率达到50%以上。

三是服务业市场的开放与制度创新。从我国的情况看，加快服务业的发展速度、提升服务业的发展质量，关键是市场开放。

——服务业对社会资本全面放开。随着服务消费需求越来越个性化、差异化，服务业发展更有赖于发挥社会资本对市场需求反应灵敏的独特优势，这就需要抓紧出台加快服务业向社会资本开放的实施细则。在银行、证券、保险、电信、邮政快递等行业进一步放开市场准入；实质性打破教育、医疗、文化等公共服务领域对社会资本的投资限制；加快公共资源领域对社会资本放开；尽快在石油、电力、铁路、金融等垄断行业推出一批向社会资本开放的重大项目，实现非公经济参与国有企业改革的新突破。

——要加快服务市场对外开放进程。以上海自由贸易试验区为重点，积极推动建立负面清单制度和外商投资准入前国民待遇。关键是实质性减少负面清单内容，凡国家法律法规未明令禁入的服务业领域，加快向外资开放；把教育、医疗健康、金融和文化娱乐作为加快服务业开放的重点；加快扩大双边和区域服务贸易协定，将CEPA框架下对香港的优惠承诺逐步拓展到现有的双边和区域自由贸易区内；加快拓展与新兴经济体在金融、信息、物流等服务领域的开放合作。

大转型时代的重大挑战

未来的几年是我国经济社会发展的重要历史转折期，也是全面深化改革的关键期。在这个特定背景下，转型、改革面临着多方面的挑战。

挑战之一，经济转型面临挑战。

“十三五”是经济发展方式转变取得重大突破的关键5年。经济转型不进则退。

——经济转型到了关节点。第一，投资消费失衡。从消费方面看，2014年5月份消费品零售总额同比名义增长12.5%，虽然比前4个月略有反弹，但总体上低于2013年水平。从投资方面看，今年前5个月，全国固定资产投资同比名义增长17.2%，预计将稳定在17%左右。投资与消费动态平衡并不是不要投资，关键在于把投资建立在消费基础上，推进投资结构转型，在投资与消费动态平衡中扩大投资。第二，产业结构失衡。进入人口城镇化和消费新时代，现代服务需求取代传统物质需求成为消费需求升级的大趋势，发展型消费需求逐步取代生存型消费需求成为城乡居民消费需求的主流，城乡居民消费结构正沿着“生活必需品———耐用消费品———服务消费品”的次序不断升级。这带来了产业结构调整的巨大空间。把握服务需求快速释放的趋势，加快以服务业为重点的市场开放，大力促进服务贸易，释放服务业社会投资需求，就有可能形成服务业主导的新常态。但是进入工业化中后期，我国的第三产业和世界平均水平相差10个百分点，与同类国家相比相差10-15个百分点。第三，政府与市场失衡。尽管我国已经初步建立市场经济体制，这些年由于存在权力寻租、利益固化的矛盾，使得行政干预成为普遍现象。这不仅是形成房地产泡沫、地方债“雪球”的重要原因，也是造成中央改革政策难以落地、形成“中梗阻”的重要体制根源。

——经济矛盾和风险凸显。第一，房地产市场的风险。我国的房地产市场正处在一个重要的历史拐点。从全国的情况看，房地产高速增长的时代将成为历史或者开始成为历史。未来10-15年，在由中等收入国家向高收入国家过渡的过程中，会有越来越多的家庭从满足居住向改善型居住转型，这是一个大趋势。因此，房地产在调整结构中，将进入一个相对稳定发展的时期，过高的房地产价格将会回落。第二，产能过剩的风险。在投资主导下，产能过剩有全面性的特点。目前我国的钢材水泥年产量占世界总量的50%左右，出现严重的产能过剩。当前一些行业的产能过剩，如风力发电、太阳能发电等是由于行政审批不合理和政府主导的投资所致。第三，地方债的风险。总体上，我国的地方债水平还是可控的。问题在于地方债举债的机制不合理。现在开始到了还债的高峰，能不能还得起钱，矛盾开始凸显。解决这一问题，关键要建立一套机制，规范地方债，谁举债谁还钱。

——政府主导型的经济增长方式难以为继。不管是稳增长还是调结构，都要求建设一个有活力的市场和有为、有效的政府。当前宏观经济的风险，主要来源于政府主导型的增长方式，尤其是竞争性地方政府的增长模式。这种增长方式以做大GDP为基本目标、以扩大投资规模为重点任务、以土地批租为主要手段、以行政干预为突出特点。未来5-10年，伴随着人口城镇化的大趋势，服务业主导趋势的形成，我们有条件在经济转型过程中避免经济危机、化解经济风险。在宏观政策调整的同时，不为短期的经济干扰所动，跳出短期看中长期，跳出速度看结构，跳出政策看改革，向深化改革要动力，以形成平衡、协调、可持续的增长新常态。

挑战之二，社会转型面临挑战。

由于利益失衡的矛盾突出，大转型时代的社会道德、信任问题凸显。在这个特定背景下，积极稳妥地推进社会转型，已成为转型改革的重大任务。

——社会转型处于临界点。综合多方面的情况看，当前任何一个社会突发事件都有可能酿成局部或全局的大事件。为什么？第一，利益关系失衡。客观讲，利益固化是一个现实。为此，要把突破利益固化的藩篱作为改革攻坚的一项重大课题。第二，社会矛盾明显增多。由利益关系处理不当引发的社会群体性事件有逐步增多的趋势。例如，征地问题占整个社会群体事件的50%以上。第三，社会道德、信任危机加大。现实的社会生活中，社会关系冷漠，见死不救、见义不为的现象并不少见。信任危机严重影响社会的转型升级，成为社会转型迫切需要解决的重大问题。

——社会结构严重不合理。第一，国民收入结构不合理。2012年，全国劳动者报酬占当年GDP的45.6%，2003年这一数值则为49.6%，就是说劳动力报酬在国民收入“大盘子”的比重有所降低。第二，社会群体结构不合理。我国要发展以中产阶层为主的“橄榄形”社会结构，已成为各方共识。目前我国中产阶层占人口比例只有25%左右。如果到2020年中产阶层发展的比重还达不到40%左右，要想实现扩大内需、拉动消费、收入分配改革、形成“橄榄形”社会结构等目标，面临着多方面的重大挑战。

——社会力量严重缺失。第一，行业自律功能缺失。例如，消费安全问题频发，不仅反映了政府市场监管职能的缺位，同时也反映了行业自律、行业规范的严重缺失。过去我们说“行有行规、帮有帮规”，主要是指各类商帮在行业自律、约束本行业行为、建立市场诚信体系等方面扮演着十分重要的角色。从现实出发，推进市场监管由行政为主向法治为主的转型，需要把发展门类齐全的市场中介组织体系作为重大任务。第二，公益性社会组织严重缺失。现实社会生活中，公益性组织能最直接地反映社会的公共需求，并且在社会公共需求的供给中扮演重要角色。但今天还尚未出台公益性法人的相关立法，公益性社会组织发展严重滞后。

挑战之三，治理转型面临挑战。

推进国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的总目标，是实现国家长治久安的根本之策。当前，国家治理重在建立有效解决腐败的体制机制，重在“把权力关进制度的笼子里”，重在依法治国，树立法治的权威。

第一，相比于其他经济社会矛盾，腐败更容易成为社会不满情绪的“催化酶”，容易把“低级别、低烈度”的利益冲突催化为“高级别、高烈度”的社会危机。

第二，治理转型到了有效解决体制机制性腐败的关键点。在“增长主义”倾向下，某些部门和行业的官员拥有的权力，与转型时期政府掌控重要资源结合在一起，形成比较突出的体制机制性腐败，成为治理转型的难点和重点。

第三，“把权力关进制度的笼子里”。从现实生活来看，腐败问题的形成与发展，根源于权力运行缺乏严格有效的体制机制约束。治理转型,就是要有效约束权力、监督权力、问责权力，提高政府公信力。

大转型时代的改革攻坚

我们一再强调，未来5-10年增长、转型、改革高度融合，就是说要立足现实，突出全面改革在推动经济转型、社会转型、治理转型中的决定性作用。

首先，使市场在资源配置中起决定性作用。

“使市场在资源配置中起决定性作用”，不仅牵动经济体制改革，也将倒逼全面改革。

（1）理顺经济活动中的政府与市场关系。“市场决定”的适用范围不仅包括微观经济运行层面，还包括宏观层面。这就要求新阶段的市场化改革，在微观层面完善市场机制的同时，着力解决好宏观层面市场机制的建设。这不仅需要改变政府对资源的直接配置，还需要明确划分宏观调控、市场监管中的政府与市场边界。政府的宏观调控也好，市场监管也好，不仅不应当取代市场的决定性作用和妨碍市场机制的运行，相反，这些经济管理职能的设置，需要充分尊重市场决定资源配置的一般规律，并建立在市场决定资源配置的前提下。

（2）重在激发市场活力、社会资本活力。理顺政府与市场关系，形成市场决定的新格局，重要标志是能在多大程度上激活社会资本。未来几年，理顺政府与市场关系，重在以市场决定的体制机制全面激活社会资本。未来几年，要在这几个方面取得突破：第一，允许社会资本进入国有企业，甚至在部分国有行业占控股地位。第二，在打破行政垄断、资源垄断方面取得重大突破。垄断行业的改革将成为未来几年改革的重点。第三，以利率市场化为重点，加快要素价格改革。

（3）关键是以放权为重点的政府改革。理顺政府与市场关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，关键在于深化以简政放权为重点的政府改革，实质性改变政府主导型经济增长方式。第一，加大审批体制改革。以放权为重点加快行政审批制度改革，从中央层面，本届政府将要砍掉1/3到1/2的审批权。比如工商登记的改革，新增注册企业比以往明显增多。第二，全面实施负面清单管理。负面清单管理是现代市场经济的重要特征，打造有为政府，关键在于改变这种错位管理格局。以负面清单管理倒逼行政审批制度改革，为企业明确市场预期创造环境。

其次，解放和增强社会活力，创新社会治理体制。

面对社会利益主体与社会利益诉求多元化的总体趋势，以行政管理为主的社会管理方式不仅难以实现社会的和谐稳定，还容易导致更多的社会矛盾。

（1）加快以中等收入群体为重点的利益结构调整。首先，要落实农民土地财产权。中央决定提出“赋予农民更多财产权利”、“赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”、“保障农户宅基地用益物权”。2014年中央一号文件也明确提出，“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”。当前，要支持有条件的地方先行试点，并且尽快出台赋予农民更多财产权利和建设城乡统一用地市场的具体实施方案。

（2）加快发展公益性社会组织。近两年来，中央出台了一系列政策，鼓励支持公益性社会组织发展。总的来看，公益性社会组织在经济社会生活的多方面严重缺失，其发展明显滞后于社会的公共需求。为此，建议在事业单位改革中积极发展公益性社会组织，同时加快公益法人的相关立法，由此作为落实十八届三中全会关于“解放和增强社会活力”、“创新社会治理体制”的重大任务。

（3）加快社会治理方式的转型。重点是向社会放权，积极推进社会组织发展。例如：第一，推进官办社会组织转型，逐步推进“去行政化”。第二，鼓励支持社会组织参与公共事务，提高社会自治程度，把政府从繁杂的社会事务中解放出来。第三，社会利益协商化。对于社会生活中大量的利益矛盾，可以通过建立社会对话协商机制来解决，在社会协商对话中寻求妥协的办法，以避免政府陷入具体利益的纷争中。

第三，推进国家治理体系和治理能力现代化。

提出国家治理体系和治理能力现代化，并把它作为改革的总目标，这是对近30年来实践经验的科学总结。

（1）以着力解决体制性机制性腐败为重点的国家治理。当前，反腐败风暴深得党心、民心，这是国家治理的重头戏。把反腐败与遏制形形色色的特权问题相结合，关键是以权力公开透明为重点推进行政体制改革，实现权力运行规范化、公开化，走出一条权力约束权力与社会监督权力的有机结合，以有效抑制体制机制性腐败。

（2）财税结构的调整。财税体制改革牵一发而动全身：财税体制改革是国家治理体系和治理能力现代化的基础，也是理顺政府与市场关系、中央与地方关系，转变政府职能的重要前提，更是理顺各方面利益关系、化解地方GDP增长主义带来的系统性风险的重要条件。当前，财税改革有利于调整重大利益结构，有利于中产阶层的发展，有利于建立公平可持续的社会保障制度，以公共财政的阳光化奠定国家治理的重要基础。

（3）加快法治中国建设。在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中，关键是推进依法治国进程，建设一个法治国家。在法治的前提下，才能有序扩大民主，有序地扩大公民自由权利。建设法治中国：第一，建设法治政府。改变过去行政监管为主，逐步实现市场监管职能法定化，严格依法履行职责。第二，加快司法体制改革。这将成为近期依法治国的一个重要亮点。加快推进司法体制改革，一是去行政化，二是去地方化，三是加强专业化。法官有专门的序列，根据不同的专业级别享受职务待遇，实行所判案子终身负责制。第三，建设法治市场经济。